Umsetzung der EU-Initiative JESSICA und internationaler Best-Practice-Vergleich zu neuen Finanzierungsformen in der Stadtentwicklung
Ergebnisse
- Die fünf untersuchten städtebaulichen Projekte
- Integrierte Stadtentwicklungspläne
- Ableitung finanzwirtschaftlicher Geschäftsfelder für Stadtentwicklungsfonds
Im Rahmen der Untersuchung wurden fünf Stadtentwicklungsprojekte dokumentiert und analysiert. Die Projekte beinhalten verschiedene Elemente der JESSICA-Initiative und können daher als Anregung für die Umsetzung der Initiative in der Praxis dienen. Neben den Projekten wurden auch die Organisations- und Finanzierungsstrukturen, in denen diese Projekte realisiert wurden, ausgewertet.
Die fünf untersuchten städtebaulichen Projekte
"Evolution"Newcastle-under-Lyme / Priority Sites Ltd
Das Projekt "Evolution" ist ein Element einer gewerblichen Entwicklung auf einer ehemaligen Bergbaubrache. Auf ca. 1,5 ha Grundfläche wurden 17 gewerbliche Nutzungseinheiten für kleine und mittlere Unternehmen realisiert, die an Unternehmen vermietet oder verkauft werden sollen. Durch das Angebot sollen gezielt kleine und mittlere Unternehmen gefördert und damit die wirtschaftliche Entwicklung der vom Strukturwandel betroffenen Stadt unterstützt werden.
Geplante Gewerbeeinheiten (Priority Sites Ltd)
Das Projekt wurde durch das Unternehmen Priority Sites Ltd realisiert, das die Flächen von der Region kaufte, die Bauten realisierte und diese nun vermarktet. Priority Sites Ltd ist ein gemeinsames Unternehmen der englischen Stadterneuerungsagentur English Partnerships und der Royal Bank of Scotland.
Das Beispiel demonstriert die Einsatzmöglichkeiten öffentlich-privater Entwicklungsgesellschaften. In dem Projekt wurden Räumlichkeiten zur Unterstützung der wirtschaftlichen Entwicklung zur Verfügung gestellt, die nach Ansicht der Beteiligten nicht von Marktakteuren realisiert werden konnten.
"Foncière Camus", Sarcelles / Caisse des Dépôts
Bürogebäude "Foncière Camus"
Im Projekt "Foncière Camus" wurde ein leer stehendes Wohnheim in einer Großsiedlung im Umland von Paris abgerissen und durch ein Bürogebäude mit ca. 5.900 m² Geschossfläche für Büros, Einzelhandel und Gastronomie ersetzt. Das neue Bürogebäude ermöglichte die Ansiedlung von Unternehmen in dem bisher monostrukturierten Stadtteil und unterstützte die Stadterneuerung in der Großsiedlung.
Das Projekt wurde durch eine Projektgesellschaft realisiert, an der private Investoren aus dem Stadtteil und die Staatsbank Caisse des Dépôts beteiligt sind. Darüber hinaus wurden Zuschüsse und verbilligte Stadterneuerungsdarlehen eingesetzt.
In dem Beispiel wurden verschiedene Elemente der JESSICA-Initiative gleichzeitig eingesetzt. Daher ließ sich hier insbesondere das Zusammenspiel von Zuschüssen und verschiedenen revolvierenden Finanzierungsinstrumenten untersuchen.
"Westhafen", Frankfurt / Öffentlich-private Partnerschaft
Im Frankfurter "Westhafen" wurde in innenstadtnaher Lage eine ehemalige städtische Hafenfläche mit einer Größe von ca. 17 ha umgenutzt. Auf der Fläche entstanden Büro- und Wohngebäude sowie verschiedene Infrastruktureinrichtungen.
Wohnbebauung am Westhafen
Das Stadtentwicklungsprojekt wurde in einem komplexen vertraglichen Rahmen umgesetzt, der die Wirkungen einer gemeinsamen Entwicklungsgesellschaft nachbildet. Der Verkauf der Flächen an ein privates Konsortium wurde mit vertraglichen Regelungen verbunden, die eine Beteiligung der Stadt an der Projektentwicklung sicherstellte. Gleichzeitig partizipierte die Stadt am wirtschaftlichen Ergebnis der Grundstücksentwicklung.
Das Beispiel verdeutlichte die Möglichkeiten einer vertraglichen Zusammenarbeit zwischen öffentlichen und privaten Akteuren.
"Parque das Nações", Lissabon / ParqueExpo ’98 SA
Parque das Nações
Im Zusammenhang mit der Weltausstellung 1998 wurde eine ehemalige Industriefläche mit einer Größe von ca. 430 ha umgenutzt. Nach der Durchführung der Weltausstellung wurden verschiedene Gebäude umgenutzt. Die übrigen Gebiete wurden als neuer Stadtteil entwickelt und die Grundstücke an private Investoren verkauft.
Die Vorbereitung und Umsetzung der Weltausstellung sowie die anschließende Entwicklung der Flächen als Stadtteil wurden durch die staatliche Gesellschaft ParqueExpo ’98 SA realisiert. Dabei kamen Zuschüsse sowie verbilligte Darlehen zum Einsatz.
Das ausschließlich öffentlich finanzierte Beispiel zeigt exemplarisch die Anwendungsmöglichkeiten einer revolvierenden Finanzierung bei der Entwicklung eines neuen Stadtteils.
"Monteluce", Perugia / Stadtentwicklungsfonds Umbrien
In Perugia wurde ein ehemaliges Krankenhaus in der Nähe der Innenstadt neu entwickelt. In dem Gebiet mit einer Größe von ca. 6 ha wurden die bestehenden Gebäude abgerissen und neue Wohn- und Bürogebäude sowie verschiedene Infrastruktureinrichtungen neu errichtet und vermarktet. Die Region und die Universität als Grundstückseigentümer legten die Grundstücke in einen geschlossenen Immobilienfonds ein. Nach dem Verkauf der Anteile an Finanzinvestoren blieb der Region und der Universität ein Mitspracherecht bei der Entwicklung. Darüber hinaus wurden sie an außerplanmäßigen Gewinnen aus der Projektentwicklung beteiligt.
Das Beispiel zeigte Möglichkeiten auf, private Finanzinvestoren an Stadtentwicklungsprojekten zu beteiligen. Gleichzeitig bot das Modell eine Möglichkeit, auch nach einem Verkauf öffentlicher Grundstücke weiterhin Einfluss auf die Projektentwicklung zu behalten.
Kirche und Krankenhaus Monteluce
Auf der Basis der Fallstudien wurden die Anforderungen an integrierte Stadtentwicklungspläne, die eine Voraussetzung für die Anwendung der JESSICA-Initiative sind, konkretisiert. Darüber hinaus wurden existierende Finanzierungsformen systematisiert und Anwendungsgebiete für Stadtentwicklungsfonds herausgearbeitet.
Integrierte Stadtentwicklungspläne
Die Auswertungen der Fallstudien haben gezeigt, dass es den integrierten Stadtentwicklungsplan (noch) nicht gab, dementsprechend wurde in den Fallstudien eine Vielzahl unterschiedlicher Pläne eingesetzt. Neben Unterschieden in der rechtlichen Qualität und im räumlichen Bezug gab es auch Unterschiede in der Qualität der Querschnittsplanung. Ein Großteil der Pläne befasste sich mit der Nutzung des Bodens und beinhaltete integrierte Aussagen zu ökologischen Belangen. Soziale Aspekte waren meist in geringerem Umfang enthalten, obwohl die Projekte durchaus im Zusammenhang mit sozialen Belangen gesehen wurden. Diese Kombination verschiedener Pläne mit unterschiedlichen Inhalten entspricht den Erfordernissen der städtebaulichen Projektentwicklung. Form und konkrete Inhalte müssen jedoch letztlich auf nationaler Ebene ausgestaltet werden. Im Zusammenhang mit dem Einsatz von Stadtentwicklungsfonds bietet es sich an, folgende Aspekte bei der Erstellung integrierter Stadtentwicklungspläne zu berücksichtigen:
- Der Beitrag zur integrierten Stadtentwicklung der entwickelten Projekte sollte genau dargestellt und damit das öffentliche Interesse an der Umsetzung dieser Projekte erläutert werden.
- Der Plan sollte mit den bestehenden Plänen und Strategien – auch mit denen der Fachplanungen – kohärent sein.
- Die Beteiligung von Bürgern und Akteuren sollte gewährleistet sein, um die Akzeptanz von Maßnahmen und den sozialen Zusammenhalt zu steigern.
- Der Plan sollte Aussagen zu allen Säulen der Nachhaltigkeit enthalten, so v.a. zu Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt und die lokale Ökonomie (Wirtschaft), zur Verbesserung der sozialen Infrastruktur und zur Integration benachteiligter Bevölkerungsgruppen (Gesellschaft) sowie zur Reduzierung von Verkehr und Emissionen und zur Senkung des Energieverbrauchs (Umwelt).
- Der Plan sollte darüber hinaus Hinweise zu spezifischen Belangen der Stadtentwicklung, im Speziellen zur architektonischen Qualität neuer Gebäude und öffentlicher Räume, enthalten.
Ableitung finanzwirtschaftlicher Geschäftsfelder für Stadtentwicklungsfonds
Aus einer vergleichenden ökonomischen Analyse dieser Fallstudien wurde deutlich, dass zwei grundlegende Systematisierungskriterien für mögliche Geschäftsfelder von Stadtentwicklungsfonds abgeleitet werden konnten. Das erste Kriterium bezieht sich auf den Entwicklungsstand der Immobilienwerte im Lebenszyklus; es wird zwischen der Entwicklungsphase der Immobilien (differenziert nach Land- und Projektentwicklung) und der anschließenden Nutzungsphase unterschieden. Das zweite Kriterium beinhaltet die Art der Finanzierungsinstrumente, die der Stadtentwicklungsfonds einsetzt. Hierbei liegt das wesentliche Unterscheidungs-merkmal darin, ob der Fonds sich mit Eigenkapital an den zu finanzierenden Projekten beteiligt oder nicht. Bei einer Eigenkapitalbeteiligung sollte der Fonds als eigenständige Gesellschaft mit eigener Rechtspersönlichkeit gegründet werden, ansonsten kann der Stadtentwicklungsfonds auch Teil einer Bank oder eines Landesförderinstitutes sein.
Aus der Kombination der beiden definierten Kriterien ließen sich vier mögliche Fondsmodelle ableiten. Die Modelle I und II sehen keine Eigenkapitalvergabe des Fonds an die zu fördernden Projekte vor. Sie unterscheiden sich hinsichtlich der Lebenszyklusphase der Immobilien. Modell I hebt als "Förderkreditgeber" auf die Nutzungsphase bereits bestehender Immobilien ab. Ein derartiger Stadtentwicklungsfonds könnte beispielsweise eine energetische Sanierung von Bestandsimmobilien finanzieren, indem aus dem Fonds zinsvergünstigte Kredite ausgegeben werden, die über eine bestimmte Laufzeit getilgt werden, so dass ein revolvierender Kapitalrückfluss als konstitutives JESSICA-Element für den Stadtentwicklungsfonds resultiert. Modell II bezieht sich als "Entwicklungskredit-Garantiegeber" auf die Entwicklungsphase im Lebenszyklus von Immobilien. Für die Stadtentwicklungsprojekte hat eine Garantievergabe, die eine teilweise Übernahme des Ausfallrisikos des Projektes durch den Fonds voraussetzt, zur Folge, dass oft erst durch diese Garantie umfangreiche Projektentwicklungskredite gewährt werden und somit überhaupt erst eine Finanzierung von Projekten ermöglicht wird. Garantien erleichtern darüber hinaus Zins- und Tilgungsstundungen.
Der Vorteil der Modelle I und II liegt in der schnellen und kostengünstigen Gründung und Verwaltung des Stadtentwicklungsfonds als Teil einer bestehenden Bank. Jedoch wird i.d.R. die mit den Modellen I und II erzielte Rendite des in den Fonds investierten Kapitals unterhalb der Renditeforderungen privater Investoren liegen (andernfalls wäre kein Eingriff des Staates notwendig, so dass die Refinanzierung zumindest teilweise über öffentliches Kapital erfolgen muss). Hinzu kommt, dass zwingend zusätzliches Kapital (insbesondere privates Eigenkapital) für die Projektfinanzierung verfügbar sein muss. Im Fall von Modell II ist sogar eine komplette Projektfinanzierung ohne Kapital aus Stadtentwicklungsfonds notwendig.
Die Besonderheit der Modelle III und IV liegt darin, dass hier der Stadtentwicklungsfonds den Projekten haftendes Eigenkapital zur Verfügung stellt. Wiederum beziehen sich die zwei Modelle auf unterschiedliche Phasen im Immobilien-Lebenszyklus: Während sich Modell III als "Finanzierer von Landentwicklern" an der Finanzierung der Erschließung und Baureifmachung von Grün- oder Brachflächen beteiligt, investiert Modell IV als "Nachhaltiger Immobilieninvestor" in bestehende Immobilien. Aufgrund des mit jeder Eigenkapitalbeteiligung einhergehenden hohen Risikos muss in beiden Modellen eine eigene Fondsgesellschaft gegründet werden, was einen höheren Zeitaufwand und höhere Kosten nach sich zieht. Der entscheidende Vorteil der Fondsmodelle III und IV liegt in der weitreichenden Einflussnahme der öffentlichen Akteure auf die Land- bzw. Bestandsentwicklung aufgrund ihrer Eigenkapitalbeteiligung. Aus diesem Grund erklären sich öffentliche Akteure oft zu einer asymmetrischen Gewinn- und Verlustbeteiligung aus der Fondstätigkeit bereit. Zugunsten des Einflusses und aufgrund der positiven Auswirkungen der Projekte auf die Stadtentwicklung verzichten sie auf eine wettbewerbsfähige Rendite, so dass im Umkehrschluss den (höheren) Renditeforderungen privater Investoren entsprochen werden kann. Auf diese Weise werden neue (private) Kapitalquellen für den Stadtentwicklungsfonds erschlossen. Ein weiterer großer Vorteil von Eigenkapitalfinanzierungen gegenüber verlorenen Zuschüssen ist die Beteiligung an den Projekterträgen, so dass in günstigen Fällen nicht nur das Eigenkapital in voller Höhe zurückfließt, sondern auch noch eine Rendite erwirtschaftet wird.
Im abschließenden Vergleich der drei JESSICA-konformen revolvierenden Finanzierungsinstrumente Eigenkapital, Kredite und Garantien wurde die besondere Bedeutung der Eigenkapitalfinanzierung evident. Aus Sicht der öffentlichen Hand erscheinen hierbei zwei Eigenschaften der Eigenkapitalfinanzierung von herausragender Bedeutung: Nur durch Eigenkapital lässt sich eine dauerhafte Einflussnahme auf die Projektentwicklung sichern und nur als Eigenkapitalgeber ist eine Beteiligung an Projektgewinnen möglich. Als Kehrseite der Medaille ergeben sich die Übernahme von Projektrisiken und die Verlustbeteiligung. Aus der Sicht eines Stadtentwicklungsfonds ist jedoch die Eigenkapitalbeteiligung insbesondere der öffentlichen Akteure noch aus anderer Warte von entscheidender Bedeutung: In vielen Fällen werden durch die Investition (öffentlichen) Eigenkapitals als Risikopuffer Investitionsanreize für private Investoren gesetzt. Ebenso wird eine Kreditgewährung privater Banken erst durch die Bereitstellung einer ausreichenden Haftungsmasse ermöglicht.
Insofern wurde bei den Empfehlungen für die Ausgestaltung eines JESSICA-Pilotfonds insbesondere die Bedeutung der Eigenkapital-Fonds und darunter im Speziellen das Modell III des Finanzierers von Landentwicklern betont. Die Vorzüge eines mit Modell III beschriebenen Stadtentwicklungsfonds setzen jedoch auf Seiten der öffentlichen Akteure einen grundlegenden Umdenkprozess voraus: Sie müssen sich selbst als Unternehmer/Investor verstehen, der mit Eingehen einer Beteiligung immer auch die damit verbundenen Risiken trägt. Aufgrund des für JESSICA konstitutiven revolvierenden Kapitaleinsatzes rücken aus Sicht der öffentlichen Hand hier die einnahmen-generierenden Projekte in den Mittelpunkt der Betrachtung. Dies bedeutet im Umkehrschluss, dass Projekte ohne Einnahmen nach wie vor durch Zuschüsse gefördert werden müssen. Daher sind Stadtentwicklungsfonds nicht als Substitut zur traditionellen Zuschussförderung zu betrachten, sondern als ergänzendes Instrument. Ggf. kann eine Kombination von Fonds- und Zuschussfinanzierung innerhalb eines integrierten Stadtentwicklungsprojektes realisiert werden.
