Stabilisierungsstrategien in strukturschwachen Räumen

• Theoretischer Rahmen
• Methodik und Ergebnisse der Fallstudien
• Ergebnis der Analyse von Good-Practice-Beispielen
• Handlungsoptionen der Raumordnung in stabilisierungsbedürftigen Regionen

Theoretischer Rahmen

Zur Erklärung der Herausbildung regionaler Disparitäten im globalen Wettbewerb der Regionen wird auf wirtschaftsgeografische und agglomerationsökonomische Ansätze zurückgegriffen, deren Erkenntnisse auf mögliche relevante Potenziale oder politisch zu steuernde Determinanten in strukturschwachen Räumen anwendbar sind. Um neuen gesellschaftlichen Präferenzen (Stichwort: Dienstleistungsgesellschaft) sowie dem Leitbild einer nachhaltigen Entwicklung gerecht zu werden, wird das Naturkapital in das analytische Rahmenmodell integriert. Um dem Leitbild einer nachhaltigen Entwicklung gerecht zu werden, wurden zunächst die öffentlichen und privaten Güter des Naturkapitals in das analytische Rahmenmodell integriert. Dies geschah mit dem Kapitalstock-Modell der OECD. Aufbauend auf Ansätzen der Neuen Wirtschaftsgeographie (Distrikte, Milieus, lernende Regionen) und der Netzwerkökonomie (Cluster, RIS) erweitern wir die oben aufgeführten Kapitalarten der klassischen Wirtschafts- und Wachstumstheorien um das Sozialkapital.

Methodik und Ergebnisse der Fallstudien

Die Fallstudienanalyse erfolgte einerseits als Status-quo-Erhebung (Ausstattung mit Kapital) und wurde gekoppelt mit einer Analyse der Prozess- und Entwicklungskomponenten. Die empirische Analyse war ein Baustein zur Identifizierung möglicher Handlungsoptionen der Raumordnung und zur Unterstützung von Strategien in der Regionalentwicklung, die mindestens den negativen Trend aufhalten und zu einer Stabilisierung führen. Dabei war es ausdrückliche Aufgabe dieser Analyse, entsprechend dem Leitbild 1 der Raumentwicklung (BMVBS 2006), die Optionen mit in die Betrachtung einzubeziehen, die sich aus einer Kooperation der Stabilisierungsregionen mit wachsenden Regionen außerhalb der Metropolen bzw. mit Metropolen selbst ergeben könnten.

Mit Hilfe eines Kriteriensets wurden sechs Fallstudienregionen (Landkreise mit kreisfreien Städten) Südwestpfalz/Pirmasens/Zweibrücken, Schaumburg, Coburg, Oberspreewald-Lausitz, Niederschlesische Oberlausitz/Görlitz, Nordvorpommern/Stralsund) ausgewählt.

Als Quelle für die Analyse dienten zum einen statistische Sekundärdaten, Planungsdokumente und vorhandene Studien. Die Hauptquelle für die Analyse bildete jedoch eine zweigeteilte (schriftliche und mündliche) Befragung von Akteuren in der Region. Diese Befragung zielte auf die Bewertung der aktuellen Kapitalausstattung sowie zu strategischen Ansätzen und zukünftigen Handlungsoptionen. Als regionale Experten wurden jeweils drei bis fünf Repräsentanten des Wirtschafts-, Planungs- und Politiksystems ausgewählt. In allen Regionen waren Vertreter der Gebietskörperschaft (Stadt oder Landkreis), ein Vertreter der regionalen Planungsstelle und ein Vertreter der IHK obligatorische Ansprechpartner. Zusätzliche Interviewpartner wurden entsprechend den jeweiligen Besonderheiten der Region gewählt.

Stärken stärken: Inwieweit wurde bei den bestehenden Ansätzen auf die (Weiter)-Entwicklung der vorhandenen endogenen regionalen Ressourcen und Potenziale gesetzt?

Grundsätzlich wurden in allen Untersuchungsregionen Entwicklungsansätze verfolgt, die auf bereits existierenden Profilen und Kompetenzen basierten. Selbst Regionen, die aktuell einen weit reichenden Wandel der Wirtschaftsstrukturen erlebten, setzten darauf, dass das traditionelle branchenspezifische Know-how in der Region gehalten und im Sinne des Aufbaus neuer Produkt- und Dienstleistungsangebote wettbewerbsfähig weiterentwickelt wird. In traditionell einförmig strukturierten Regionen zielte man dabei gleichzeitig auf eine Ausdifferenzierung und eine Profilierung der regionalen Unternehmensstruktur und sah in der Bildung spezifischer und synergetischer Wirtschafts- und Bildungscluster die Chance für den Aufbau einer stabilen und zukunftsfähigen Wirtschaftstruktur.

Neben der Qualifizierung bestehender Stärken wurden in vielen Regionen zudem Entwicklungspotenziale für endogene Ressourcen gesehen, die bisher nicht bzw. nicht ausreichend genutzt wurden. So wurden z.B. in den altindustriell geprägten Regionen in ländlicher Lage das vorhandene Naturkapital und die Landschaft als positiver Standortfaktor (Wohn- und Lebensqualität) und als Ressource wirtschaftlicher Entwicklung (Tourismus, Energieproduktion) oft neu entdeckt. Ebenfalls waren in den meisten Regionen die Bedeutung des Humankapitals und die bevorstehenden demographischen Engpässe erkannt worden, und es wurden im Rahmen der regionalen Steuerungsmöglichkeiten diverse Aktivitäten unternommen, die vorhandenen Kapazitäten in Qualität und Quantität auszubauen.

Sowohl bei der Transformation und Modernisierung bestehender Kompetenzen, als auch bei der Inwertsetzung neu entdeckter endogener Potenziale wurde in den Regionen der Bedarf gesehen, diese Stärken besser zu kommunizieren und zu vermarkten. Dies betraf die Präsentation und Profilierung der Region nach außen (Imagebildung, Marketing) und nach innen (Identitätsstärkung, Wandel in den Köpfen). Gerade nach innen sind erzielte Erfolge bei der Bewältigung des Strukturwandels oft nur schwer und langsam zu vermitteln.

Schwächen kompensieren: Inwieweit wurden exogene Ressourcen für den Strukturwandel benötigt?

In den von starker Abwanderung betroffenen Untersuchungsregionen wurden die Sicherung der Daseinvorsorge und das Aufrechterhalten bzw. der Umbau der sozialen und technischen Infrastrukturangebote als primäre Herausforderung genannt. Diese Aufgaben waren von den Regionen bzw. Kommunen oft nicht aus eigener Kraft zu bewältigen und es wurden Förderungen seitens des Landes und des Bundes auf programmatischer wie auf finanzieller Ebene erwartet. Dies gilt stellenweise auch für die Verbesserung der verkehrstechnischen Anbindung der peripher gelegenen Region an die nächsten Verdichtungsräume.

Ebenso wurde die in vielen Regionen bestehende Finanzkapitalschwäche als Hemmnis für regionale Innovation und Entwicklung gesehen. Defizite bestanden oftmals bei der Kreditvergabe für klein- und mittelständische Unternehmer und Existenzgründungen, was gerade neue und innovative Konzepte erschwerte. Lösungsansätze hierzu waren Ideen zur Kultivierung von Kleinkrediten oder zur Auflage regionaler Risikofonds mit staatlichen Bürgschaften.

Ein weiteres Hemmnis für Wachstum und Innovation war der Fachkräftemangel bzw. der geringe Qualifizierungsgrad in den strukturschwachen Regionen. Um dieses Defizit mittel- und langfristig abzubauen, wurde an der Verbesserung der Bildungs- und Qualifikationsangebote in der Region gearbeitet. Ziel war dabei, die Ausbildungsprofile der Hoch- und Fachhochschulen an die Bedarfe der regionalen Branchen und Unternehmen anzupassen, um so die Absolventen in der Region halten zu können.

Wie wurde die Bedeutung von regionsinternen Akteurskonstellationen, Kooperationen und Netzwerken für die Stärkung der regionalen Innovations- und Leistungsfähigkeit eingeschätzt?

Neben den harten Standortfaktoren wurde in allen Regionen die hohe und weiter wachsende Bedeutung von weichen Standortfaktoren betont. Dies beinhaltete auch die politischen Entscheidungs- und Steuerungsprozesse. Sowohl die Kommunikations-, Kooperations- und Entscheidungsstrukturen wurden als wesentlicher Ansatzpunkt für zukunftsfähige und nachhaltige Strategien gesehen als auch die über Gemeinsinn und Vernetzung zu schaffenden Milieus, welche auf geteilten Werten, Normen, Visionen und Zielen als Teil von Sozialkapital beruhten. Hier spielten auch die historischen Wurzeln und gelebte Traditionen (wieder) eine große Rolle.

Große Bedeutung wurde der verstärkten Koordination und Kooperation regionsinterner Akteure beigemessen. Dies betrifft die bessere Vernetzung z.B. der Einzelunternehmen einer Branche und der Hochschulen untereinander sowie die verstärkte Kommunikation und Interaktion von Akteuren und Organisationen aus verschiedenen Sektoren und Teilregionen miteinander. Gerade in Regionen mit schwächer ausgeprägter Zivilgesellschaft waren hier die politischen Institutionen als Promotoren, Impulsgeber, Schnittstelle und Begleitung gefordert.

Kooperation mit Gleichstarken: Wie wurde die Bedeutung von interregionalen Kooperationen und Netzwerken mit ähnlich strukturierten Regionen für die Stärkung der regionalen Innovations- und Leistungsfähigkeit eingeschätzt?

Die Bedeutung von Kooperationen mit anderen, ähnlich strukturierten/strukturschwachen Nachbarregionen wurde sehr unterschiedlich gesehen. In Untersuchungsregionen, in denen schon diesbezügliche Erfahrungen bestanden (z.B. Niederschlesischer Oberlausitzkreis/Görlitz), wurden die erzielten Erfolge und Kooperationsgewinne sehr projektbezogen bewertet. Austausch, Know-how- und Wissenstransfer zwischen "verwandten" Regionen wurden als sinnvoll erachtet, wichtiger erschienen jedoch konkrete Lösungsansätze gemeinsamer Probleme oder die Kombination sich ergänzender Stärken. Barrieren hierzu wurden einerseits in bestehenden Konkurrenzsituationen und weit verbreitetem Kirchturmdenken der Lokalpolitik gesehen, andererseits bestand weitgehend die Überzeugung, dass die Landkreise und kreisfreien Städte nur in einer größeren Steuerungseinheit die kritische Masse erreichen können, die – auch vor dem Hintergrund der europäischen Förderkulisse – nötig ist, um ein wettbewerbsfähiges Standortmarketing umzusetzen und die notwendige Lobbyarbeit und Mitteleinwerbung leisten zu können.

Auf der Suche nach Flexibilität und Freiheitsgraden in der Steuerung zukünftiger Entwicklungen setzten einige Regionen auf vielfältige themen- bzw. ressortspezifische Netzwerke mit anderen Kreisen und Städten. Diese sollten im besten Fall projektbezogen miteinander verknüpft werden und zu Synergieeffekten führen. Der Aufbau und die Pflege dieser Netzwerke würde allerdings eine gewisse Dichte an engagierten Akteuren voraussetzen, um die z.T. ressourcenaufwändigen Koordinations- und Kooperationsleistungen auch langfristig erbringen zu können.

Kooperation mit Stärken: Wie hoch wird die Bedeutung von Kooperationen mit Metropolregionen eingeschätzt? Was sind die Voraussetzungen für solche (komplementären) Kooperationsformen?

Auch die Bedeutung von Kooperationen mit höher verdichteten und leistungsstarken Räumen wurde unterschiedlich bewertet. Einige der Untersuchungsregionen waren über qualitativ und quantitativ unterschiedlich ausgeprägte Beziehungen mit einer Metropolregion verbunden. Dies umfasste die Existenz von Zulieferungsbetrieben (mit niedrigerem technologischem Niveau), sogenannten "verlängerten Werkbänken" für Kernindustrien in den Ballungsräumen. Weiterhin waren Letztere aufgrund Ihrer Kaufkraftpotenziale immer auch Absatzmärkte für die in den Regionen produzierten Güter. Andersherum dienten einige der peripheren Räume als Arbeitskräftereservoirs für die Wirtschaftsstandorte in den Verdichtungsräumen.

Dies führte zu Pendlerbewegungen, die stellenweise die faktische Abwanderung aus den Stabilisierungsregionen abpufferten, die aber von der zumutbaren Distanz bzw. der Qualität der Verkehrsanbindung bestimmt wurden. Diese Faktoren bestimmen auch, inwieweit die Region als (erweitertes) Naherholungsgebiet – z.B. für den Tages- und Wochenendtourismus – für die Metropolräume dienen könnte.
Gegenwärtige und zukünftige Chancen zur Erzielung von Win-Win-Situationen mit Stabilisierungseffekten für die strukturschwachen Räume wurden in der Schärfung und Erweiterung des eigenen Profils gesehen. Ziel wäre dabei der Aufbau komplementärer Stärken und Qualitäten.

Ergebnis der Analyse von Good-Practice-Beispielen

Die im Rahmen der Regionsanalyse identifizierten Kooperationsformen und Entwicklungsstrategien zeigten vordinglichen Handlungsbedarf in bestimmten Politikfeldern auf. Dieser lässt sich in verschiedenen thematischen Gestaltungsaufgaben für die Regional- und Strukturpolitik zusammenfassen.

Es galt nun, beispielhafte innovative Projekte zu recherchieren, die als Referenz für die operative Gestaltung von Stabilisierungsstrategien dienen konnten.

Dazu wurden zunächst Mindestanforderungen an die Organisationsweise und Steuerungsformen formuliert, welche die explorative Recherche strukturierten. Als Ergebnis lag eine Reihe von Projekten vor, welche durch weitere Auswahlkriterien hinsichtlich Ergebnissen und Wirkungen verdichtet wurden. Davon befanden sich drei in dynamischen Wachstumsregionen (Cham, Leipzig) und eines in einem verdichteten Raum (Rendsburg). Fünf Projekte lagen in strukturschwachen Räumen.

Die betrachteten Projekte waren:

• Lebens- und Wirtschaftsraum Rendsburg: Gemeinsame Gebietsentwicklungsplanung und Vorteil-Lasten-Ausgleich
• Grüner Ring Leipzig: Stabilisierung stadtnahen Raums durch Kulturlandschaftsentwicklung
• Energieautarke Stadt Güssing: Regionalentwicklung durch Energiewende oder von der ärmsten Region Österreichs zur international anerkannten Modellregion
• Zukunftsinitiative Eifel: Intersektorale Kooperation zur Bildung von regionalen Wertschöpfungsketten
• Projekt Mechatronik-Netzwerk: Eine Initiative des Aktionskreises Lebens- und Wirtschaftsraum Landkreis Cham e. V.
• Ausbildungsnetzwerk Altmark e. V.: Regionales Azubi-Sharing – neue Formen der Berufsausbildung
• Bridges – Brücken in Arbeit im Niederschlesischen Oberlausitzkreis/Görlitz: Integration arbeitsloser Jugendlicher in Arbeit und Ausbildung
• Stadtumbau in Leinefelde-Südstadt: Schaffung neuer Qualitäten durch Rückbau
• Microlending: Neue Modelle der Anschubfinanzierung von Kleinunternehmen

Der Fokus der Analyse lag auf den Zielsetzungen und Wirkungen der Ansätze und Instrumente auf Wachstum bzw. Innovationsförderung. Die ausgewählten Projekte wurden anhand der folgenden Struktur analysiert:

• Regionale Standortbedingungen
• Ziele
• Strategischer Ansatz
• Akteure
• Externe Ressourcen
• Erfolge/Erfolgsfaktoren
• Beitrag zur Stabilisierung strukturschwacher Räume
• Handlungsmöglichkeiten der Raumordnung
• Übertragbarkeit/Restriktionen

In der explorativen Recherche und dem Auswahlverfahren ist es gelungen, in fast allen relevanten Politikbereichen kooperativ umgesetzte Strategien und Handlungsansätze zu identifizieren, welche regionalökonomisch stabilisierend wirken. Hervorzuheben ist, dass es sich hierbei um operativ erprobte Formen von integrierter territorialer Governance handelt.

"Unsere Städte und Gemeinden sind ohne ihr Umland nicht vorstellbar und lebenswert, so wie umgekehrt das Umland nicht ohne die Gemeinden und Städte wirtschaftlich stark und nachhaltig sein kann. Um diese Stadt-Land-Beziehung politisch gestalten zu können, benötigen wir Instrumente der territorialen Governance." (Staatssekretär Lütke-Daldrup am 12. Juni 2007 in Brüssel)

Wird dieses Verständnis kooperativer Steuerung einer nachhaltigen Regionalentwicklung mit Inhalten und Leben gefüllt, können die identifizierten Handlungsansätze und Instrumente wichtige Wachstums- und Innovationsimpulse setzen. Diese Beispiele guter "Raumentwicklungspraxis" sind durch kreative Kombination und Anpassung verschiedener Förderprogramme und darin enthaltener Instrumente entstanden und erreichen Ergebnisse und Wirkungen herausragender Qualität.

Ihr überdurchschnittlicher Erfolg ist insbesondere durch die integrierte systemübergreifende Denk- und Handlungsweise und durch ein ausgeprägtes regionales Verantwortungsbewusstsein der engagierten Akteure entstanden.

Die Analysen dieses Arbeitsschrittes zeigten, dass die klassischen Instrumente der Raumordnung und Regionalplanung keineswegs ausgedient haben. Vielmehr werden sie heute auch in anderen Politikbereichen als Entwicklungsinstrumente eingesetzt, adaptiert und weiterentwickelt. Umso größer erscheint die Herausforderung für die Raumordnung, ihre koordinierende Rolle zwischen den verschiedenen politischen Handlungsfeldern auszufüllen und neu zu definieren.

Handlungsoptionen der Raumordnung in stabilisierungsbedürftigen Regionen

Um die ohnehin nur in geringem Umfang vorhandenen endogenen Potenziale zu bündeln sowie maximale Synergieeffekte bei externen Anreizen zu erreichen, ist eine strategische Ausrichtung in stabilisierungsbedürftigen Regionen essentielle Voraussetzung und sollte durch die Raumordnung forciert werden.

Ausgehend von einer rückläufigen wirtschaftlichen und demografischen Entwicklung kann die Stabilisierungsstrategie prinzipiell auf drei Richtungen abzielen, die selbstverständlich ineinander übergehen können und kaum in der Reinform vorliegen werden:

• Umkehr der aktuellen Entwicklung im Sinne eines regionalen Wirtschaftswachstums (Trendumkehr),
• Stabilisierung der aktuellen Situation im Sinne der Erhaltung des Status quo (wenn auch mit z.T. anderen Mitteln und Nutzungen) oder
• aktive Schrumpfung mit dem Ziel eines neuen regionalen Tragfähigkeitsniveaus.

Eine klare strategische Ausrichtung auf regionaler und lokaler Ebene erfolgt nur dann, wenn das damit verfolgte Ziel gesamtgesellschaftlich anerkannt und geschätzt sowie von der Region getragen wird. Kräfte werden sich nur dann auf der regionalen Ebene hinter einer Strategie bündeln lassen, wenn diese nicht das Stigma des Abstiegs besitzt. Sofern eine realistische strategische Ausrichtung der Regionen auf Entleerung oder Stabilisierung des Status quo erfolgen soll, muss es durch Rahmenbedingungen und Anreize, wie z.B. die Änderung des kommunalen Finanzausgleichs oder die Flexibilisierung des Bau- und Planungsrechtes, gelingen, dass Optionen jenseits von quantitativem Wachstum als positiv wahrgenommene Strategien auf der regionalen Ebene durch politische und private Akteure vermittelt und verfolgt werden können.

Mit ihrem Entwicklungsauftrag könnte die Raumordnung jenseits ihrer Rolle als Wissens- und Schnittstellenmanager gezielte Impulse für die Ausrichtung und Umsetzung von Stabilisierungsstrategien setzen. Dabei wurden von den Autoren prinzipiell zwei Ansätze gesehen, auf die die Raumordnung ihr Instrumentarium gestalterisch in einem Modellvorhaben der Raumordnung (MORO) ausrichten kann:

a) Unterstützung einer eher klassischen, jedoch gezielten regionalen Wirtschaftsförderung (Beitrag zum Ansatz "bekannte Stärken stärken")

b) Unterstützung bei der Eröffnung von zusätzlichen finanziellen und planerischen Freiheiten in den Regionen (Beitrag zum Ansatz "unbekannte Stärken stärken").

Um diese Handlungsoptionen in der Praxis zeitnah (beispielhaft) umzusetzen, wurde ein Wettbewerbsverfahren vorgeschlagen, das inhaltlich und zeitlich in die aktuelle Förderpolitik der Europäischen Strukturfonds und Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums eingebunden ist. Dadurch könnte eine problemorientierte Bündelung externer Ressourcen gewährleistet werden. Darüber hinaus bildet das Planungsverfahren für die Fonds einen konkreten Anlass, die immer wieder eingeforderte und notwendige ressortübergreifende Zusammenarbeit der Raumordnung auf Bundes- und Landesebene, z.B. in einer interministeriellen Arbeitsgruppe, zu erproben und die aktuellen Hemmnisse für integrierte Ansätze in der Strukturförderung abzubauen.

Es wurde vorgeschlagen, die Vorbereitung des Wettbewerbs "Stabilisierungsregion 2012" als Modellvorhaben der Raumordnung (MORO) zu gestalten. In der Studie wurden erste Vorschläge auf drei Ebenen diskutiert:

1) Wissen

Die Autoren sahen die Raumordnung in der Rolle des Wissensvermittlers und Schnittstellenmanagers für eine integrierte und nachhaltige Regionalentwicklung. Um sich in den neuen Steuerungsstrukturen auf regionaler und lokaler Ebene zu positionieren, benötigt die Raumordung mehr Ressourcen und Kompetenzen und müsste diese aktiv einbringen. Dann könnte die Raumordnung als Initiator, Moderator und Mediator die Bildung von regionalen Partnerschaften (von lokalen Agendaprozessen über kommunale Kooperationen bis zu großräumigen Verantwortungsgemeinschaften) unterstützen und durch persuasive Steuerung das "arguing" und "bargaining" bei der Strategieentwicklung zum Einsatz der Strukturförderung koordinieren.

Als ein Regionalmanagement könnte die Raumordung/Regionalplanung sowohl die Leitbildentwicklung für kooperatives Handeln mit Gemeinwohlorientierung fördern als auch in der Funktion eines "change managements" durch innovative Projekte die Gestaltung der Daseinsvorsorge oder Kulturlandschaft mitbestimmen (Prozessbegleitung).

Mit ihrem Wissen aus der Raumbeobachtung könnte die Raumordnung vor allem im Bereich der Politikbewertung, aber auch in der Konzeption von Programmen und Konzepten (wie REK, ILEK, ISEK) wertvolle Servicefunktionen übernehmen (parametrische Planung). Die Analyse von regionalen Disparitäten würde die Grundlagen liefern, um differenzierte Problemwahrnehmungen zu initiieren und auf das Agendasetting Einfluss zu nehmen.

2) Freiheit

Über das Gewähren von neuen institutionellen Freiheiten könnte die Stabilisierung einer Region auf einem, gemessen an ehemaligen und gegenwärtigen Indikatoren, zwar niedrigerem, dann aber tragfähigem Niveau ermöglicht werden. Im Rahmen des experimentellen MORO-Projektes wird vorgeschlagen, dass die Raumordnung bestimmte Vorgaben der Planung und Steuerung in einer Stabilisierungsregion derart flexibilisiert und dereguliert, dass gemäß dem Subsidiaritätsprinzip stärker selbstbestimmte, regionalspezifische und kreative Entwicklungsprozesse zur Inwertsetzung regionaler Ressourcen katalysiert würden. Durch die Flexibilisierung des Bau- und Planungsrechtes sowie die Erweiterung des finanziellen Handlungsspielraums könnte die Raumordnung die Regionen im Rahmen einer experimentellen Raumordnungspraxis unterstützen.

3) Finanzen

Neben dieser zusätzlichen Freiheit sollten jedoch auch Instrumente für zielgerichtete finanzielle Honorierung von überregional nachgefragten öffentlichen Leistungen erprobt werden. Die Regionen könnten insbesondere Anbieter ökologischer oder auch kulturlandschaftlicher Leistungen sein, so dass seit längerem diskutierte Instrumente wie der ökologische Finanzausgleich hier zum Tragen kommen könnten. Darüber hinaus sollten steuerliche Anreize erprobt werden oder eine Entkoppelung des kommunalen Finanzausgleichs von der Einwohneranzahl erprobt werden.

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